Commento agli artt. 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 e 191 del D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207, in Regolamento unico dei contratti pubblici (aggiornato al D.L. 52/2012 in tema di spending review) pubblicato nel maggio 2012 da Dike Giuridica Editrice.

Articolo 181

Elenco dei documenti amministrativi e contabili (art. 156, D.P.R. n. 554/1999)

Riferimenti normativi incrociati: Art. 130 (Direzione dei lavori) del D.Lgs. n. 163/2006.

Sommario: I INTRODUZIONE ALLA NORMA: 1. Genesi sistematica. II IL COMMENTO: 1. I documenti amministrativi e contabili.

I INTRODUZIONE ALLA NORMA

1. Genesi sistematica.

Gli articoli del regolamento da 181 a 189 disciplinano la c.d. “contabilità di cantiere” e cioè l’insieme dei documenti contabili che consentono la contabilizzazione dei lavori eseguiti.

In via generale, si evidenzia che la contabilità dei lavori si articola attraverso tre operazioni principali: il rilevamento dei lavori eseguiti; l’applicazione dei prezzi contrattuali e la liquidazione del credito complessivo all’esecutore dell’opera.

I documenti contabili, tutti soggetti alla responsabilità del direttore dei lavori ovvero dei suoi Ispettori di cantiere (art. 130 del codice degli appalti pubblici di cui al D.Lgs. n. 163/2006), possono dunque suddividersi in quelli aventi finalità di raccogliere le informazioni nel corso dell’esecuzione dei lavori ed in quelli aventi valenza riassuntiva, che sono soggetti a visto da parte del responsabile unico del procedimento

II IL COMMENTO

1. I documenti amministrativi e contabili.

L’art. 181 del regolamento elenca ed individua i documenti amministrativi-contabili necessari all’accertamento dei lavori e delle somministrazioni in appalto.

Tale articolo riproduce l’articolo 156 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554.

Rispetto alla norma del precedente regolamento, la disposizione in commento, ai documenti che devono essere sottoscritti dal direttore dei lavori (i libretti delle misure, il registro di contabilità, gli stati di avanzamento lavori, il conto finale), aggiunge (comma 2) la relazione sul conto finale. Si tratta di un’integrazione di coordinamento con quanto previsto al precedente comma 1.

Nel comma 3, il termine appaltatore è stato sostituito quello di esecutore, per tenere conto delle diverse tipologie di aggiudicatario previste nel codice degli appalti pubblici. Le modifiche coordinano la norma con quanto previsto nei seguenti articoli 200 e 202.

Per completezza, si evidenzia che, le scritturazioni contabili aventi valenza riassuntiva (i libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste, il registro di contabilità ed il conto finale) in quanto sottoscritte dal direttore dei lavori e dell’appaltatore, se non contestate nei termini e nelle modalità indicate nel codice degli appalti e nel presente regolamento, impediscono all’esecutore di far valere pretese economiche ulteriori rispetto a quelle risultanti dalle scritture stesse. L’esecutore, infatti, per far valere le proprie pretese deve iscriverle nella contabilità dei lavori secondo le modalità indicate nel codice e nel regolamento attuativo.

Articolo 182

Giornale dei lavori (art. 157, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. Il giornale dei lavori.

I IL COMMENTO

1. Il giornale dei lavori.

L’articolo riproduce l’articolo 157 del decreto del Presidente della Repubblica, 21 dicembre 1999, n. 554.

La norma disciplina il contenuto e le modalità di tenuta del giornale dei lavori.

Il giornale dei lavori ha la finalità di “fotografare”, cronologicamente, per ogni giorno dell’esecuzione dei lavori, gli accadimenti (comprese le osservazioni meteorologiche ed idrometriche), le attività, il numero e la specie degli operai impiegati, le attrezzature utilizzate e l’andamento tecnico ed economico dei lavori e tutte quelle attività e circostanze che sui lavori stessi possano influire (gli ordini di servizio all’appaltatore, istruzioni, prescrizioni del responsabile del procedimento e del direttore dei lavori, i processi verbali di accertamento di fatti, i processi verbali di esperimento di prove, i verbali di contestazione, i verbali di sospensione e ripresa dei lavori, variazioni, modifiche, i verbali di pesatura, i verbali di prelievo dei campioni, i verbali di concordamento dei nuovi prezzi, ecc.).

Il giornale dei lavori viene tenuto da un assistente del direttore dei lavori che deve essere presente in cantiere tutti i giorni.

Il tutto sotto il controllo del direttore dei lavori che ne ha la responsabilità di tenuta (C. conti, sez. II, 12 gennaio 2006, n. 18), avendo l’obbligo di verificare l’esattezza delle annotazioni, ogni dieci giorni e comunque ad ogni visita, ed aggiungere le annotazioni e le prescrizioni ritenute opportune, con la sua sottoscrizione e la data (M. BALDI – R. TOMEI, (1)). Naturalmente tanto più completo e ben tenuto è il giornale dei lavori, tanto meno contestabili risulteranno essere le circostanze di fatto in sede contenziosa successiva.

Sotto il profilo fiscale si precisa che il giornale dei lavori deve essere assoggettato ad imposta di bollo, in caso d’uso, ai sensi dell’art. 32 parte II della tariffa allegata al D.P.R. n. 642 del 1972 (C. GIURDANELLA, (2)).

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008.

Articolo 183

Libretti di misura dei lavori e delle provviste (art. 158, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I INTRODUZIONE ALLA NORMA: 1. Genesi della norma. II IL COMMENTO: 1. Le misure e la classificazione delle lavorazioni e delle provviste.

I INTRODUZIONE ALLA NORMA

1. Genesi della norma.

L’art. 183 (Libretti di misura dei lavori e delle provviste) riproduce, senza alcuna modifica terminologica e di contenuto, l’articolo 158 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554.

La disposizione regolamentare individua il contenuto del libretto delle misure, id est: le misure e la classificazione delle lavorazioni e delle provviste.

Il libretto delle misure è un documento contabile di importante rilevanza, in quanto è il primo registro in cui l’appaltatore, a pena di decadenza, deve iscrivere eventuali riserve (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

L’esecutore, al fine di evitare il definitivo “accertamento della classificazione e delle misure prese”, dovrà, nel solo caso in cui abbia assistito al rilevamento delle misure, sull’apposito libretto, di persona od a mezzo del proprio tecnico, proporre immediatamente domanda, ovvero presentare riserva da esplicitare nel termine usuale, salvo poi ripetere il tutto sul registro di contabilità (C. GIURDANELLA, (2)).

A tal proposito, la Cassazione ritiene che debba essere distinto l’incarico della tenuta dei libretti di misura e dei registri di contabilità, normalmente affidato per il carattere più modesto della mansione ad un ausiliare di comune fiducia del committente e del professionista, e quello della misura e contabilità dei lavori che specificamente spetta per la più elevata capacità professionale richiesta al professionista incaricato della direzione e liquidazione dei lavori (Cass. civ., sez. II, 29 novembre 1991, n. 12847).

II IL COMMENTO

1. Le misure e la classificazione delle lavorazioni e delle provviste.

Il libretto delle misure è uno dei registri fondamentali dell’appalto e della contabilità di cantiere, al pari del registro di contabilità, del conto finale e dalla relativa relazione. Esso permette, attraverso le annotazioni dei risultati delle operazioni di misurazione e classificazione delle lavorazioni e delle somministrazioni, avvenute in contraddittorio tra la stazione appaltante, in persona del direttore dei lavori e l’esecutore, l’accertamento delle quantità di lavoro realizzate.

In particolare, nel libretto delle misure devono esser riportate, via via che vengono rilevate ed annotate in un libretto di misure (tascabile di cantiere), il genere di lavorazione o provvista, classificata secondo la denominazione usata dal contratto, la parte di lavorazione eseguita ed il posto.

Nel libretto potranno poi essere riportati, quando ne sia il caso, i disegni o schizzi quotati delle opere eseguite anche non in scala, ma necessari a determinare le quantità delle opere con metodi geometrici e le memorie esplicative se opportune o necessarie.

Le indicazioni del libretto delle misure dovranno essere trascritte nel registro di contabilità, poiché in tale sede l’esecutore potrà confermare le proprie domande e riserve (C. GIURDANELLA, (2)).

Sotto il profilo fiscale si precisa che i libretti delle misure devono essere assoggettati ad imposta di bollo, in caso d’uso, ai sensi dell’art. 32 parte II della tariffa allegata al D.P.R. n. 642 del 1972 (A. CRISAFI – O. PASSANTE, (3)).

Inoltre, ai sensi dell’art. 31 c. 2 D.M. 145/2000, “le riserve devono essere iscritte a pena di decadenza sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successive all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’appaltatore”. Anche il capitolato generale d’appalto del Ministero dei Lavori Pubblici richiama dunque l’esigenza di iscrizione tempestiva delle eccezioni e riserve sul primo atto “idoneo a riceverle” e tale idoneità, per giurisprudenza costante, non si rinviene solo per gli atti contabili di cantiere in relazione ai quali o non sia prevista la redazione in concorso ovvero la sottoscrizione successiva da parte dell’appaltatore ovvero ancora se esista una espressa disposizione in tal senso o se la contabilità sia informe ed non ricostruibile perché riportata su semplici brogliacci.

L’importanza del libretto delle misure viene confermata dalla Corte dei Conti che, con sentenza del 20 luglio 2006 n. 270, ha condannato per danno erariale un direttore dei lavori che aveva tenuto con superficialità e grave negligenza il libretto delle misure consentendo all’appaltatore un ingiusto profitto a danno dell’amministrazione.

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008; (3) A. CRISAFI – O. PASSANTE, Guida al nuovo codice dei contratti pubblici, Torino, 2006.

Articolo 184

Annotazione dei lavori a corpo (art. 159, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. Le annotazioni dei lavori a corpo.

I IL COMMENTO

1. Le annotazioni dei lavori a corpo.

L’art. 184 (Annotazione dei lavori a corpo) riproduce l’articolo 159 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554, con alcuni chiarimenti in esito alle osservazioni del Consiglio di Stato (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

La norma disciplina l’annotazione dei lavori a corpo con disposizioni specifiche e stabilisce che i lavori a corpo devono essere annotati su un apposito libretto delle misure riportando, in occasione di ogni stato di avanzamento e per ciascuna categoria di lavorazione, la quota percentuale dell’aliquota, relativa alla voce disaggregata della stessa categoria, rilevabile dal contratto, come risultante da valutazioni del direttore dei lavori, anche attraverso riscontro del computo metrico estimativo dal quale le aliquote sono state dedotte.

A tal proposito, il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, nell’Adunanza Generale del 19 dicembre 2008, recependo il parere del Consiglio di Stato del 17 settembre 2007 n. 3262/2007, ha espresso parere favorevole sullo schema di regolamento sottoposto al suo esame.

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007.

Articolo 185

Modalità della misurazione dei lavori (art. 160, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. La misura dei lavori: modalità.

I IL COMMENTO

1. La misura dei lavori: modalità.

L’articolo 185 (Modalità di misura dei lavori) riproduce l’articolo 160 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554, relativo alle modalità di misurazione dei lavori. La disposizione disciplina le modalità di misurazione dei lavori.

Esso dispone che la tenuta dei libretti delle misure sia affidata al direttore dei lavori che esegue le misurazioni e ne determina la classificazione e ne cura l’annotazione sul libretto delle misure sul luogo stesso in cui è intervenuto l’accertamento (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

Il direttore dei lavori certifica i lavori (C. GIURDANELLA, (2)) sui libretti delle misure di cui verifica l’aggiornamento e che siano sottoscritti dall’esecutore o dal tecnico di quest’ultimo che ha assistito al rilevamento delle misure.

La norma dispone che, se l’esecutore rifiuta di presenziare alle misure o di firmare i libretti delle misure, il direttore dei lavori procede alle operazioni con l’assistenza di due testimoni che sottoscrivono il libretto. La stessa disciplina, infine, le modalità di esecuzione e sottoscrizione dei disegni che, se di grandi dimensioni, possono essere compilati in sede separata, devono essere sottoscritti dall’esecutore dei lavori o dal suo tecnico e sono considerati allegati dei documenti in cui sono richiamati.

I lavori a corpo sono annotati sui libretti in occasione di ogni stato di avanzamento e per ogni categoria di lavorazione in cui il lavoro è stato suddiviso.

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008.

Articolo 186

Lavori e somministrazioni su fatture (art. 161, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. I lavori e le somministrazioni sulle fatture.

I IL COMMENTO

1. I lavori e le somministrazioni sulle fatture.

L’art. 186 (Lavori e somministrazione su fatture) riproduce l’art. 161 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554, che detta disposizioni in merito ai lavori ed alla somministrazioni su fatture.

La norma regolamentare stabilisce che le lavorazioni e le somministrazioni, che per la loro natura si giustificano mediante fattura, siano sottoposte alle verifiche del direttore dei lavori, al fine di accertare la loro corrispondenza ai preventivi precedentemente accettati ed allo stato di fatto.

Articolo 187

Liste settimanali delle somministrazioni (art. 162, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. Le annotazioni giornaliere.

I IL COMMENTO

1. Le annotazioni giornaliere.

L’articolo 187 (Note settimanali delle somministrazioni) riproduce ed integra l’art. 162 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554. La norma individua la finalità ed il contenuto del registro in cui devono essere annotate giornalmente le giornate degli operai utilizzati nel cantiere ed i mezzi utilizzati per l’esecuzione dell’opera pubblica.

La norma regolamentare in commento detta le modalità di annotamento delle giornate degli operai, di noli e di mezzi d’opera. Viene disposto che siano prima annotate su un brogliaccio dall’assistente incaricato dal direttore dei lavori e, quindi, trascritte nelle liste settimanali che possono essere distinte per la speciale natura delle somministrazioni e sottoscritte dall’appaltatore (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

Rispetto alla norma del regolamento del 1999, si specifica che nelle liste devono essere riportati nominativo, qualifica e numero degli operai impiegati per ogni giorno della settimana, il tipo e le ore quotidiane d’impiego dei mezzi d’opera.

Sotto il profilo fiscale, si precisa che le liste settimanali devono essere assoggettate ad imposta di bollo, in caso d’uso, ai sensi dell’art. 32 parte II della tariffa allegata al D.P.R. n. 642 del 1972 (C. GIURDANELLA, (2)).

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008;

Articolo 188

Forma del registro di contabilità (art. 163, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. Il registro di contabilità.

I IL COMMENTO

1. Il registro di contabilità.

L’art. 188 (Forma del registro di contabilità), riproduce l’art. 163 del D.P.R., 21 dicembre 1999, n. 554.

La disposizione regolamentare, disciplina la forma, il contenuto, il tipo, la natura e le modalità delle annotazioni che devono essere riportate nel registro di contabilità.

Il registro di contabilità è il documento più importante di tutta la contabilità dei lavori.

Esso costituisce la sede principe per l’iscrizione di domande, riserve ed osservazioni dell’esecutore.

Il registro di contabilità, tenuto dal direttore dei lavori, è formato da pagine numerate e sottoscritte dal responsabile del procedimento e dall’esecutore dell’opera (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

Il direttore dei lavori risponde personalmente, sia sotto il profilo amministrativo che civilistico, della mancata tenuta o della tenuta irregolare del registro di contabilità (C. GIURDANELLA, (2)).

L’iscrizione delle partite di lavorazioni e di somministrazioni, già trascritte sul libretto delle misure, avviene qui in ordine cronologico, curando di segnare per ogni partita il richiamo alla pagina del libretto in cui è stato annotato l’elenco corrispondente ed il prezzo unitario di appalto. Nel registro confluisce anche il riassunto delle liste settimanali e delle fatture per i lavori in economia.

Il registro, in casi speciali rilevati dal direttore dei lavori ed approvati dal responsabile del procedimento, può essere diviso per articoli o serie di lavorazioni, purché le iscrizioni rispettino in ogni foglio l’ordine cronologico.

Rispetto alla norma regolamentare del D.P.R. n. 554/1999, al comma 4 dell’art. 188 in commento, viene chiarito che, nel caso di tenuta informatica, i fogli stampati e numerati devono essere firmati dal responsabile del procedimento e dall’esecutore e devono essere raccolti in un unico registro.

Sotto il profilo fiscale, si precisa che il registro di contabilità deve essere assoggettato ad imposta di bollo, in caso d’uso, ai sensi dell’art. 32 parte II della tariffa allegata al D.P.R. n. 642 del 1972 (3) e vidimato, a seguito della riforma della legge n. 383/2001, dal registro delle Imprese competente per territorio.

Il registro della contabilità è l’unico documento, non tenuto sul luogo dei lavori, da cui emerge una visione d’insieme o unitaria dell’esecuzione dell’appalto. In esso devono essere iscritte, a pena di decadenza, le richieste dell’appaltatore, perché da esso solo è rilevabile l’incidenza che le varie vicende potranno avere sui costi dell’appalto. L’esecutore deve iscrivere immediatamente in esso i fatti che, in applicazione di regole di diligenza e buona fede, può prevedersi incideranno sulla contabilità dei lavori. Di seguito alle partite di lavorazioni eseguite e delle somministrazioni fatte, si inscrivono, infatti, le domande dell’appaltatore e quindi le motivate controdeduzioni del direttore dei lavori.

Il registro di contabilità è firmato dall’appaltatore, con o senza riserve, nel giorno in cui gli viene presentato. Se l’appaltatore si rifiuta di firmare viene invitato a farlo nel termine perentorio di giorni 15 e del rifiuto si fa menzione nel registro. Se l’esecutore ha sottoscritto con riserva, nei successivi 15 giorni, a pena di decadenza, deve esplicare le riserve, indicando le indennità ed i compensi cui ritiene di aver diritto (C. conti, sez. giur. Sardegna, 26 giugno 2002 n. 661; 17 maggio 2002 n. 545; Cass. civ., sez. I, 22 luglio 1996 n. 6569; sez. II, 8 ottobre 1981, n. 5003).

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008.

Articolo 189

Annotazioni delle partite di lavorazioni nel registro di contabilità (art. 164, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. Le annotazioni nel registro di contabilità.

I IL COMMENTO

1. Le annotazioni nel registro di contabilità.

L’articolo 189 (Annotazioni delle partite dei lavori nel registro di contabilità) riproduce l’articolo 164 del precedente regolamento.

La norma contiene la disciplina della trascrizione nel registro della contabilità, delle annotazioni delle partite di lavorazioni eseguite e quelle delle somministrazioni fatte dall’esecutore, già registrate nel libretto delle misure o nel brogliaccio sul luogo di lavoro.

Essa regolamentare dispone che le partite delle lavorazioni eseguite e quelle delle somministrazioni siano trascritte nel registro di contabilità, segnando per ogni partita il richiamo alla pagina del libretto nella quale è stato annotato l’articolo di elenco corrispondete ed il prezzo unitario di appalto.

Viene inoltre espressamente previsto l’obbligo per l’appaltatore di iscrivere, “immediatamente di seguito” le domande che ritiene di avanzare, precisando che le stesse devono essere motivate e giustificate con le modalità riportate nell’art. 190.

Per ogni richiesta dovrà essere trascritta la relativa deduzione del direttore dei lavori.

Nel caso in cui l’esecutore dei lavori si rifiuti di firmare il registro di contabilità, la norma dispone che si provveda ai sensi dell’art. 190 comma 5 (M. BALDI – R. TOMEI, (1)).

L’art. 190 disciplina, inoltre, le riserve dell’esecutore da iscrivere sul registro di contabilità, con l’obbligo per il medesimo di esplicare, a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto, e le ragioni di ciascuna domanda. Se l’esecutore si rifiuta di firmare il registro o firma, con riserva, senza esplicare le sue domande nel modo e nel termine indicato dalla disposizione, i fatti registrati si intendono definitivamente accertati, ed egli l’esecutore decade dal diritto di far valere in qualunque termine e modo le riserve o le domande che ad essi si riferiscono.

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Torino, 2007.

Articolo 190

Eccezioni e riserve dell’esecutore sul registro di contabilità (art. 165, D.P.R. n. 554/1999)

Sommario: I INTRODUZIONE ALLA NORMA: 1. Genesi della norma. II IL COMMENTO: 1. Il registro di contabilità: eccezioni e riserve.

I INTRODUZIONE ALLA NORMA

1. Genesi della norma.

Il nuovo regolamento, all’art. 190, riproduce l’art. 165 del D.P.R. 554/1999.

La norma regolamentare conferma il c.d. principio di specificità delle riserve.

Viene, infatti, espressamente ribadito che, se l’appaltatore ha firmato con riserva il registro di contabilità, egli, a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, deve esplicare le sue richieste, scrivendo e firmando le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto e le ragioni di ciascuna domanda (art. 190 comma 3).

La norma è una tra le più importanti del nuovo regolamento in considerazione del reiterato contenzioso che le imprese esecutrici dei lavori promuovono davanti al giudice ordinario ed ai collegi arbitrali.

II IL COMMENTO

1. Il registro di contabilità: eccezioni e riserve.

Il comma 1 indica che nel registro di contabilità l’esecutore dei lavori deve inscrivere le eventuali riserve che intende sollevare nel corso dei lavori.

Il comma 2 disciplina la fattispecie in cui l’esecutore dei lavori si rifiuti di sottoscrivere il registro di contabilità, assegnando al medesimo quindici giorni per l’incombente.

Il comma 3 stabilisce, per il caso in cui l’esecutore abbia firmato il registro di contabilità con riserva, ma l’esplicazione e la quantificazione non siano possibili al momento della formulazione della stessa, che egli debba esplicitare, a pena di decadenza, nel termine di quindici giorni, le sue riserve, scrivendo e firmando nel registro le corrispondenti domande di indennità e indicando con precisione le cifre di compenso cui crede aver diritto e le ragioni di ciascuna domanda.

Il comma 4 disciplina il contraddittorio con il direttore dei lavori e l’intervento del medesimo. Viene, in particolare, previsto che, nei quindici giorni successivi alla esplicazione delle riserve da parte dell’esecutore dei lavori, il direttore dei lavori trascriva nel registro le sue deduzioni motivando in merito alla fondatezza o non fondatezza delle riserve inscritte nel registro di contabilità.

La norma individua, anche, la responsabilità e le conseguenze per il direttore dei lavori, nel caso in cui questi ometta di motivare in modo esauriente le proprie deduzioni e non consenta alla stazione appaltante di eccepire all’esecutore dei lavori le ragioni ostative al riconoscimento delle pretese. Il direttore dei lavori risponderà in proprio per le somme che, per la sua negligenza professionale, la stazione appaltante dovesse essere tenuta a sborsare.

Il comma 5 dell’art. 190 disciplina la decadenza dell’appaltatore dalle riserve. Stabilisce, infatti, che, nel caso in cui “l’appaltatore non ha firmato il registro di contabilità nel termine di cui al comma 2, oppure lo ha fatto con riserva, ma senza esplicitare le sue riserve nel modo e nel termine sopraindicato, i fatti registrati si intendono definitivamente accertati, e l’appaltatore decade dal diritto di far valere in qualunque temine e modo le riserve o le domande che ad essi si riferiscono”.

Il comma 6 dispone che, se a causa di un legittimo impedimento non sia possibile una precisa e completa contabilizzazione, il direttore dei lavori può registrare in partita provvisoria sui libretti, e di conseguenza sugli ulteriori documenti contabili, quantità dedotte da misurazioni sommarie. In tal caso, l’onere dell’immediata riserva diventa operante quando in sede di contabilizzazione definitiva delle categorie di lavorazioni interessate vengono portate in detrazione le partite provvisorie.

Alla luce delle richiamate disposizioni regolamentari, si può rilevare che le richieste dell’appaltatore, per poter essere ritenute ammissibili, debbono essere esplicitate e quantificate nel dettaglio, nel registro di contabilità al momento della sottoscrizione e, comunque, entro quindici giorni dalla loro iscrizione e, successivamente, confermate nel conto finale (come prevede l’art. 191 comma 2 del regolamento).

In difetto, le riserve risultano inammissibili e il giudice – Tribunale o Collegio Arbitrale – chiamato a pronunciarsi sulle relative eccezioni, non potrà che rigettarle per tardività, indeterminatezza e/o genericità.

In altri termini, le riserve, prima ancora di essere valutate nel merito, andranno dichiarate improponibili (rectius inammissibili) nell’eventualità non rispettino quelle rigide regole che, con il regolamento che qui occupa, sono state espressamente ribadite.

La ratio di tale preclusione – corrispondente dapprima all’orientamento giurisprudenza dominante (M. BALDI – R. TOMEI, (1)) e, successivamente, alle dettagliate disposizioni regolamentari – va ricercata nell’esigenza:

a) di consentire alla amministrazione appaltante la verificazione dei fatti suscettibili di produrre un incremento della spesa prevista con l’immediatezza che ne rende più sicuro e meno dispendioso l’accertamento;

b) di assicurare la continua evidenza delle spese dell’opera, in relazione alla corretta utilizzazione ed eventuale integrazione dei mezzi finanziari all’uopo predisposti.

Solo in tal modo, la Stazione Appaltante risulterà costantemente edotta della situazione economica-finanziaria dell’appalto, di guisa che, la stessa – anche per il tramite del direttore dei lavori che, a norma del comma 4 dell’art. 190, deve esporre nei successivi quindici giorni le sue “motivate deduzioni” – sarà così posta nella condizione di valutare la convenienza alla prosecuzione dell’appalto esercitando, in caso negativo, anche la facoltà di risolvere unilateralmente il contratto a norma dell’art. 134 del codice (C. GIURDANELLA, (2)).

D’altra parte, non sembra sostenibile, come pure da alcuni ritenuto (A. CRISAFI – O. PASSANTE, (3)), che la riserva di provvedere, successivamente, alla specificazione dell’importo richiesto possa consentire di superare il dettato legislativo che, al riguardo, prevede espressamente ed a pena di decadenza che anche le somme richieste con le riserve debbono essere indicate nel dettaglio ed al più tardi entro quindici giorni nel primo atto dell’appalto idoneo a riceverle e, comunque, sempre nel registro di contabilità, all’atto della firma immediatamente successiva.

Diversamente opinando, verrebbero svuotate di contenuto le richiamate norme tese a consentire alla stazione appaltante di avere chiaro il quadro economico d’appalto e la spesa complessiva a cui, anche per il contenzioso, sarà tenuta.

A questa rigida lettura, sembrano sfuggire le riserve avanzate ed esplicitate per i c.d. fatti continuativi. Anzi, così come riportato nell’art. 31 del D.M. 145/2000 ed oggi nell’art. 191 comma 2 del nuovo regolamento, con la previsione espressa che le riserve, a pena di decadenza, debbono essere inscritte sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle, successivo all’insorgenza ovvero “alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio dell’esecutore”, si potrebbe ravvisare una sostanziale e decisiva apertura del legislatore verso quell’orientamento giurisprudenziale che ammette le riserve inscritte con “tardività”, purché riconducibili a fatti continuativi.

Tali fatti, sono quelli per i quali, l’onere dell’inscrizione della riserva non sorge con la sopravvenienza di eventi impeditivi la regolare esecuzione dei lavori, ma quando l’efficienza causale degli stessi e la loro idoneità a rendere più gravosa la prestazione dell’appaltatore si manifestino in modo obiettivamente apprezzabile, secondo la ordinaria diligenza e la buona fede di chi è chiamato ad eseguire l’opera.

In questo contesto, appare chiaro che l’accertamento del momento, in questione, non potrà che esser rimessa al giudicante atteso che, inevitabilmente, sulla percepibilità e sulla rilevabilità degli eventi impeditivi, si formeranno, così come si sono formate, contrapposte posizioni.

Da un lato, quella della stazione appaltante, che tenderà a dimostrare che l’incidenza causale degli eventi impeditivi era tale da far sorgere l’onere dell’iscrizione all’epoca di un precedente determinato stato avanzamento dei lavori, dall’altro quella dell’appaltatore tesa a dimostrare l’esatto contrario: id est la tempestività della propria denuncia.

Nondimeno, v’è chi ritiene che la continuità o la generalità del fatto impedisca soltanto che l’appaltatore possa da subito precisare l’esatta entità dei compensi vantati, non esentandolo dall’onere della immediata proposizione della riserva una volta appalesata la concreta idoneità di tale fatto a produrre aggravi giustificativi dì ulteriori compensi o indennizzi (A. CARULLO – G. IUDICA, (4)).

Secondo questa tesi, qualunque fatto produttivo di oneri (sia esso istantaneo o continuativo) deve essere denunciato mediante riserva non appena ne venga percepita la sua rilevanza causale, fatta salva la facoltà di giustificarla, successivamente, quando siano quantificabili le sue componenti.

La tempestività della riserva ha, d’altra parte, lo scopo di fornire all’appaltante la possibilità di effettuare con immediatezza i necessari controlli in merito alla sua fondatezza e di consentire agli organi della stazione appaltante una continua verifica circa l’andamento e l’entità della spesa dell’opera, in modo da poter promuovere, senza ritardo, gli opportuni provvedimenti, in caso di deficienza di fondi.

Di tal che, secondo la prospettazione ora all’esame, le riserve se non nel quantum, quanto meno sotto il profilo dell’an debeatur debbono esser inscritte con tempestività, di modo che la Stazione Appaltante potrà essere resa edotta circa la verificazione di fatti ed eventi produttivi di maggiori oneri per l’appaltatore, anche se non ancora quantificati.

In altri termini, v’è chi sostiene che la presenza di un fatto c.d. continuativo non giustifichi una deroga, così lata al principio dell’onere della tempestiva riserva, da consentire all’appaltatore di denunciare fatti, sia pure ripetuti e protratti, solo dopo la loro cessazione, poiché, anche nell’ipotesi di tali fatti, l’ulteriore principio della diligenza e della buona fede, obbliga l’appaltatore, imprenditore, a procedere alla registrazione tutte le volte che disponga di elementi che gli permettano di segnalare all’amministrazione appaltante le cause della situazione a lui sfavorevole, indicandone con maggiore chiarezza possibile e approssimazione, l’onere economico, riservandosi di indicare le somme definitive in sede di chiusura dei conti (R. DE NICTOLIS, (5)).

La tesi, alla luce dell’attuale disciplina, potrebbe risultare agevolmente superata in favore dell’appaltatore atteso che gli viene espressamente consentita l’inscrizione al “cessare del fatto pregiudizievole”. La questione in conclusione, per i c.d. fatti continuativi pure passati in rassegna, può ritenersi traslata verso la individuazione del momento estintivo dell’evento pregiudizievole. Appare però evidente che, in concreto, proprio per la natura di tali fatti, sarà più facile dimostrare il perdurare dell’evento impeditivo e, quindi, la tempestività dell’iscrizione della riserva (Cass. civ., sez. I, 7 dicembre 2011, n. 26371; Cass. civ., sez. I, 4 novembre 2011, n. 22914, Cass. civ., sez. III, 23 maggio 2011, n. 11310 Cass. civ., sez. I, 17 settembre 2008, n. 23783; Cass. civ., sez. II, 3 novembre 2000 n. 14361; Cass. civ., sez. II, 28 dicembre 1993 n. 12863; Coll. Arb. 29 gennaio 1992; Coll. Arb. 20 dicembre 1990).

L’onere di tempestiva iscrizione delle riserve nel registro di contabilità, quale adempimento imposto dalle specifiche prescrizioni che disciplinano la materia, opera nel senso che, in caso di inosservanza, l’esercizio del diritto a maggiori compensi è precluso là dove (ed alla condizione che) l’amministrazione appaltante abbia regolarmente rilevato e contestato la relativa intempestività delle riserve ed abbia, nel giudizio instaurato per il pagamento dei maggiori compensi, tempestivamente eccepito la decadenza in tal modo verificatasi, atteso che la previsione di cui al R.D. 5 maggio 1895, n. 350, art. 54 involge diritti patrimoniali disponibili, quali non possono che essere quelli disciplinanti il momento contrattuale del rapporto tra appaltatore e stazione appaltante negli appalti di opere pubbliche (Cass. civ., sez. III, 23 maggio 2011, n. 11310; Cass. civ., 10 agosto 2007, n. 17630; 14. marzo 2003, n. 3824; 26 gennaio 2006, n. 1637; 7 febbraio 2006, n. 2600).

L’appaltatore deve proporre riserva, nella forma vincolata imposta dalla legge, non appena è possibile, atteso che l’amministrazione committente deve conoscere tempestivamente e costantemente tutti i fattori che siano suscettibili di aggravare il costo dell’opera. Infatti, l’onere della tempestiva riserva ha la sua ragion d’essere nella tutela degli interessi pubblici perseguiti dalla P.A.; P.A. che, a tal fine, nell’esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica e deve poter valutare, in ogni momento, l’opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto contrattuale di appalto (Cass. civ., sez. I, 7 dicembre 2011, n. 26371; Cass. civ., 21 luglio 2004, n. 13500).

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti, Napoli, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008; (3) A. CRISAFI – O. PASSANTE, Guida al nuovo codice dei contratti pubblici, Napoli, 2006; (4) A. CARULLO – G. IUDICA, Commentario breve alla legislazione sugli appalti pubblici e privati, Milano, 2009, (5) R. DE NICTOLIS, Manuale degli appalti pubblici, Roma, 2008.

Articolo 191

Forma e contenuto delle riserve (art. 31, D.M. ll.pp. n. 145/2000)

Sommario: I IL COMMENTO: 1. La forma ed il contenuto delle riserve.

I IL COMMENTO

1. La forma ed il contenuto delle riserve.

La norma regolamentare disciplina le modalità e/o la forma ed i tempi di inscrizione delle riserve e gli atti amministrativi e contabili dell’appalto in cui le stesse devono essere riportate dall’esecutore dei lavori, a pena di decadenza dal poter far valere i propri diritti patrimoniali nei confronti dell’Amministrazione appaltatrice.

La norma impone all’esecutore dei lavori di rispettare gli ordini di servizio del direttore dei lavori, senza sospendere o ritardare l’avanzamento dei lavori indipendentemente dalla natura della contestazione o riserva che ritenga di dover sollevare.

Stabilisce, quindi, nel secondo comma, che le riserve debbano essere iscritte, a pena di decadenza, sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle (ad esempio i libretti delle misure il cui contenuto è disciplinato dall’art. 183 del regolamento), successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha causato il pregiudizio che l’esecutore intende far valere (M. BALDI – R. TOMEI, (1)), fermo restando che debbano essere reiterate ed esplicitate sul registro di contabilità, ed infine sul conto finale, sempre a pena di decadenza (C. GIURDANELLA, (2) – Cass. civ., sez. I, 7 dicembre 2011, n. 26371).

In ordine alla forma ed al contenuto delle riserve, (in aderenza alle precedenti disposizioni di cui all’art. 31 del capitolato generale d’appalto approvato con D.M. 145/2000), la norma, in commento, precisa che le riserve devono contenere, sempre a pena di inammissibilità, le ragioni su cui esse si fondano e la precisa quantificazione delle somme che l’appaltatore ritiene gli siano dovute, senza che sia possibile una successiva integrazione od incremento delle somme indicate.

In relazione a situazioni sopravvenute, l’esecutore che voglia far valere pretese relative a compensi o indennizzi aggiuntivi rispetto al prezzo contrattualmente pattuito, ha l’onere, già ai sensi del vecchio regolamento approvato con R.D. n. 350 del 1895, art. 54, di inserire nella contabilità, formali riserve, al momento della prima iscrizione successiva all’insorgenza della situazione che integra la fonte delle vantate ragioni (Cass. civ., sez. I, Sent., 4 novembre 2011, n. 22914; Cass. civ., sez. I, 10 ottobre 2011, n. 20743; Cass. civ., 28 dicembre 1993, n. 12863; 24 gennaio 1997, n. 746; 1 dicembre 1999, n. 13399; 6 dicembre 2000, n. 15485; 19 marzo 2004, n. 5540; 21 luglio 2004, n. 13500; 4 settembre 2004, n. 17906; 6 novembre 2006, n. 23670).

È stato, pertanto, precisato che l’onere di iscrizione tempestiva della relativa riserva deve essere assolto quando emerge, secondo una valutazione riservata al giudice di merito, la concreta idoneità del fatto a produrre i suddetti pregiudizi o esborsi (Cass. civ., Sez. III, 23 maggio 2011, n. 11310; Cass. 22 ottobre 1998, n. 10502). Pertanto, al riguardo, si deve distinguere il momento nel quale il danno sia obiettivamente, ma presumibilmente configurabile, da quello in cui esso sia precisamente quantificabile, sorgendo l’onere di iscrivere la riserva fin dal primo di tali momenti e potendo, invece, la specifica quantificazione operarsi nelle successive registrazioni (Cass. 23 settembre 2003, n. 14110), onde nell’eventualità che la sospensione possa essere illegittima fin dall’inizio, l’appaltatore deve inserire la sua riserva nello stesso verbale di sospensione (Cass. civ. sez. I, 4 novembre 2011, n. 22914; Cass. 3 novembre 2000, n. 14361; Cass. 11 gennaio 2006, n. 388). Dovrà, poi, iscrivere la riserva o la domanda nel registro di contabilità, quando egli, successivamente, lo sottoscriva, ripetendo la riserva stessa nel verbale di ripresa e nel registro di contabilità successivamente firmato. Invece, sia nel caso in cui la sospensione in parola non presenti immediata rilevanza onerosa, verificandosi la sopraindicata idoneità del fatto a produrre il conseguente pregiudizio od esborso soltanto all’atto della cessazione della sospensione medesima, sia nel caso in cui quest’ultima, originariamente legittima, diventi solo successivamente illegittima, la relativa riserva non potrà che essere apposta nel verbale di ripresa dei lavori o, in mancanza di tale verbale (la cui compilazione è rimessa all’iniziativa dell’appaltante), nel registro di contabilità successivamente firmato, ovvero, in caso di ulteriore mancanza anche di quest’ultimo registro, tempestivamente comunicata all’Amministrazione mediante apposito atto scritto (Cass. civ., 16 settembre 1986, n. 5624; Cass. civ., 27 marzo 1993, n. 3733; Cass. civ., 5 maggio 1998, n. 4502; Cass. civ., 2 ottobre 2001, n. 12203).

Le riserve, già espresse in corso d’opera, devono essere riportate necessariamente anche sul conto finale per cui in caso di mancata riproduzione deve ritenersi che la parte privata abbia inteso rinunciare a farle valere (Cass. civ., sez. I, 7 dicembre 2011, n. 26371; Cass. Civ., 16 aprile 2008, n. 10054).

BIBLIOGRAFIA: (1) M. BALDI – R. TOMEI, La disciplina dei contratti pubblici. Commentario al codice appalti. Torino, 2007; (2) C. GIURDANELLA, Commento al codice dei contratti pubblici, Napoli, 2008.